Aquellas personas que piensan que lo saben todo, son una gran molestia para aquellos de nosotros que lo estamos intentando. Isaac Asimov.
Considerando lo anterior y de acuerdo con lo que entendió quien suscribe, en su carácter de no abogada sino psicóloga de formación, a partir de la clase brindada por el Maestro David Cienfuegos Salgados en la Maestría Interinstitucional de Derechos Políticos y Procesos Electorales, durante la sesión realizada el viernes 12 de junio de 2020 por video conferencia, además de la investigación realizada al respecto (siendo las fuentes nacionales muy pocas, y no actuales, en realidad), se expone de manera general lo aprendido, no sin antes realizar una breve introducción que se considera relevante para las y los lectores que también son aprendices en el ámbito jurídico.
Para Nohlen, D. et al. (2017: 45), en la actualidad, los países en Latinoamérica, se encuentran en una crisis en cuanto a sus instituciones democráticas. Debido a que, pese a que ya transcurrieron más de tres décadas, desde que se reinstauró el constitucionalismo democrático en casi todos los países latinoamericanos, lo relacionado con la designación de los gobernantes, sigue siendo trascendente de forma particular. La democracia en América Latina, depende en gran medida de aspectos socio-económicos, desarrollo de una cultura democrática, así como de estructuras de poder institucional, entre otros, tornándose necesarias tanto políticas públicas en atención al bien común de reformas institucionales, como una mayor participación de la gente en la toma de decisiones políticas. Lo electoral, es definido por Nohlen, D. et al. (2017: 47-49), como lo relativo a las elecciones libres, justas y periódicas, aunado a la organización electoral correspondiente, es decir, al derecho electoral, del cual, el derecho administrativo sancionador electoral, se desprende. El contexto para situar este tipo de derecho, es fundamental. El contexto, es definido por Nohlen, como: “el conjunto de las diversas variables que pueden influir en la expresión específica de lo electoral, especialmente, en la interrelación entre instituciones y resultados políticos”. Lo anterior, coadyuva en la cimentación de la democracia, que puede entenderse desde el punto de vista representativo, lo que implicaría, de acuerdo con la Carta Democrática Interamericana, aprobada el 11 de septiembre, en su artículo 3, que: “Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo, el régimen plural de partidos y organizaciones políticas, y la separación e independencia de los poderes públicos”.
Contextualizando, en México, el 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que reformó la Constitución Federal, lo cual implicó cambios trascendentales en el Sistema Electoral Mexicano que comprenden el modelo político, el sistema electoral y la organización administrativa y jurisdiccional electoral. Posterior a dicha reforma, y en consecuencia de ella, se expidieron leyes generales referentes a delitos electorales, partidos políticos y sobre las instituciones y procedimientos electorales, asimismo, modificaciones a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME) y a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que fueron publicadas el 23 de mayo siguiente en el Diario Oficial de la Federación, esto es, la legislación secundaria que vino a completar a la reforma político electoral en nuestro país. Esta reforma, a nivel nacional, impactó al procedimiento administrativo sancionador, en sus dos tipos: ordinario y especial; entre otros cambios, el Instituto Federal Electoral (IFE) se transformó en el Instituto Nacional Electoral (INE), como autoridad encargada de organizar las elecciones en el país, y en lo referente al régimen sancionador, se conservó su competencia para llevar a cabo la tramitación, sustanciación y resolución del procedimiento ordinario sancionador (POS). Sin embargo, en el caso del procedimiento especial sancionador (PES), la injerencia del INE ahora es menor, pues si bien la Ley dispone que es el encargado de la integración del expediente y la realización de ciertas actuaciones, ahora su obligación es enviar, una vez que esté integrado el expediente, los asuntos a la autoridad judicial especializada para su resolución, es decir, a la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), cuya creación cumple uno de los planteamientos centrales de la reforma electoral de 2014 con el objeto de mejorar el diseño institucional para el conocimiento y resolución del PES, que permita garantizar los principios de imparcialidad, equidad y certeza jurídica en el desarrollo de los procesos electorales (Ronces, A. y Díaz, M. 2017:118-119)
Dentro del contexto señalado, cobra relevancia en México, todo lo relacionado con el derecho administrativo sancionador electoral, aunque ha sido el derecho constitucional el que se ha abordado con mayor ímpetu por juristas investigadores y autores, hasta la fecha. Un área fundamental del derecho administrativo sancionador electoral, es la de la responsabilidad administrativa electoral. Solís, J. (2017:747), define responsabilidad administrativa como aquella en la que incurren los servidores públicos cuando, desempeñando sus cargos, comisiones o empleos, contravienen a través de su conducta, alguna de las obligaciones contenidas en las 24 fracciones del artículo 8, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, yendo en contra de los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, que rigen en el servicio público. Dicha responsabilidad, puede extinguirse. En términos simples, la extinción ocurre cuando la responsabilidad deja de existir, a través de la prescripción, del simple paso del tiempo, o debido al cumplimiento de las sanciones. Tras la extinción, cualquier mención a esa responsabilidad se considera indebida, pues sería catalogada como una pena trascendental, pues, se mantendría en el tiempo, castigando dos veces a la persona, lo cual es contrario a lo propuesto por la Constitución, argumento que se planteará con mayor profundidad posteriormente.
La extinción como figura jurídica en el ámbito administrativo se ha investigado muy poco, sobre todo de 2014 hasta la fecha, y es en gran parte debido a que, si no hay procedimientos administrativos, no puede existir por lógica, la asignación de responsabilidades. Sin embargo, a diferencia de la materia civil en el derecho, donde se tiene determinado tiempo para hacer valer un derecho y si éste precluye o prescribe, se extingue la responsabilidad, en el derecho administrativo no ocurre así. El tiempo prudente, ya sean seis meses, un año, tres años, dependiendo de la legislación va a cambiar según la voluntad del legislador. Por lo tanto, hasta que no haya la imposibilidad de seguir un procedimiento, no se extingue la responsabilidad administrativa. Al respecto, en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, se encuentran diferentes supuestos formales para que se extinga la responsabilidad administrativa, aunque también existen otros de naturaleza material. De forma específica, en el Capítulo V, titulado: De la prescripción de la responsabilidad administrativa, en el artículo 74, se señala textual que, “Para el caso de Faltas administrativas no graves, las facultades de las Secretarías o de los Órganos internos de control para imponer las sanciones prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado. Cuando se trate de Faltas administrativas graves o Faltas de particulares, el plazo de prescripción será de siete años, contados en los mismos términos del párrafo anterior. La prescripción se interrumpirá con la clasificación a que se refiere el primer párrafo del artículo 100 de esta Ley. Si se dejare de actuar en los procedimientos de responsabilidad administrativa originados con motivo de la admisión del citado informe, y como consecuencia de ello se produjera la caducidad de la instancia, la prescripción se reanudará desde el día en que se admitió el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa. En ningún caso, en los procedimientos de responsabilidad administrativa podrá dejar de actuarse por más de seis meses sin causa justificada; en caso de actualizarse dicha inactividad, se decretará, a solicitud del presunto infractor, la caducidad de la instancia. Los plazos a los que se refiere el presente artículo se computarán en días naturales”.
Para ejemplificar lo anterior de forma creativa, se sugiere leer a un famoso escritor de ciencia ficción llamado Isaac Asimov, quien aborda el tema de la prescripción por el paso del tiempo de manera fantasiosa pero pedagógica. Uno de sus libros titulado “Yo robot”, se recomienda de manera especial, así como el análisis del personaje llamado Susan Calvin, una robo-psicóloga con la que se identifica quien suscribe, en algunas áreas. En palabras de Asimov, “Todos los cientos de millones de personas que, en su época, creían que la tierra era plana, nunca tuvieron éxito en rodearla”. Ello, podría entenderse como el hecho de que las ideas preconcebidas pueden limitar el superar cuestiones del pasado, como es el caso de dejar en las listas y estigmatizar a las personas que hayan sido sancionados por alguna responsabilidad administrativa (Poblete, 2020: 1). En este sentido, puede ocurrir que una persona que de repente aparece, y al pedirse los datos, resulta que esa persona había “muerto” desde hace cinco años, ejemplificando ello, que en más de una ocasión en las responsabilidades administrativas aparecen los casos, donde el supuesto, la hipótesis jurídica, no se puede llevar a cabo porque va a operar un mecanismo de extinción de responsabilidades. El tiempo idóneo para considerar que la responsabilidad administrativa debe ceder no existe, ya que cada legislación le asigna una temporalidad. No lo hay, porque tiene que ver con ideologías, políticas públicas e inclusive con promesas electorales. Por ejemplo, el tiempo jurídicamente establecido que se exigía en el ámbito laboral, como plausible para demandar al patrón por una rescisión de un contrato laboral o un despido injustificado, era de un año. En la actualidad, es de tan sólo un mes. Y cuando se habla de la materia laboral burocrática es aún más evidente, porque la teleología para extinguir responsabilidades a cargo del estado patrón, tiene que ver con para qué sirve una institución y cómo funciona ésta.
En materia laboral burocrática, y laboral en general, una vez que se presentaba la demanda ante un órgano de conciliación y arbitraje, siendo en la actualidad los juzgados, de lo cual ya salió la convocatoria respectiva, significaba el inicio de un procedimiento largo, tardado, y las más de las veces, se traducía en salarios caídos que repercutían en la economía de los patrones de manera negativa, pero lo hacían de forma positiva en la economía de los abogados que defendían los derechos de los trabajadores. Abogados, quienes se hicieron millonarios al utilizar el pacto de cuota-litis, que consiste básicamente en obtener un porcentaje de ganancia sobre el caso, de forma frecuente el 50%, no dando el pago el defendido al inicio sino hasta que concluya el proceso. De modo tal, que existían algunos asuntos que llevaban hasta 5 años en litigio, por ejemplo, y convencidos de que iban a ganar, los abogados con fundamento en el principio pro-operario, pasados dichos años, atrasando muchas veces el avance adrede, procedían a la cobranza de sus honorarios, constituyéndose dicha acción en un ahorro relevante. Ello, sin contabilizar las ganancias obtenidas por el laudo, la planilla de liquidación, entre otros. Lo que ocurrió como consecuencia, es que las reformas neoliberales no lo siguieron permitiendo, y redujeron los tiempos para la presentación de la demanda, garantizaron asesoría para los trabajadores, e impidieron que los salarios caídos se prolonguen en el tiempo, máximo un año. El nombre que se le da a lo anterior desde una visión muy amplia, es extinción de la responsabilidad, pero enfocada en el ámbito laboral. Difícilmente se encuentra plasmado en un libro lo antes descrito, ya que cada autor lo hace desde su trinchera de competencia, ya sea civil, penal, patrimonial, y en materia de responsabilidades en el ámbito administrativo electoral hay poca información, al menos en el caso mexicano.
Para que se dé la extinción de una responsabilidad administrativa en el ámbito electoral, debe existir como condición sine qua non, un proceso jurisdiccional en materia electoral, el cual puede definirse como aquel que busca la revocación o modificación de actos concretos de aplicación de las leyes electorales, y se promueve ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Su objeto es que todos los actos de las autoridades electorales, ya sean federales o locales, se sujeten sin variación a los principios de constitucionalidad y legalidad, y esto se logra, anulando o corrigiendo cualquier eventual irregularidad que se produzca durante el desarrollo de las elecciones, aunado a la protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos para votar, ser votados o asociarse para fines políticos (Orozco, 2001: 436 y 448). Para contextualizar mejor lo anterior, es importante entender qué es el Derecho Administrativo Sancionador en general. Thomson (2005) en el Manual de Derecho Administrativo Sancionador Electoral del TEPJF (2010:6,8), lo define como el “Conjunto de normas jurídicas que disciplinan el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones Públicas”. La potestad sancionadora, a su vez, es definida por la Enciclopedia Jurídica como “Aquella facultad de la administración pública de imponer sanciones a través de un procedimiento administrativo, entendida la sanción administrativa como aquel mal infligido a un administrado como consecuencia de una conducta ilícita, con finalidad represora, consistiendo la sanción en la privación de un bien o derecho, o la imposición de un deber, al estar vedada para la administración pública las sanciones consistentes en privación de libertad”. La potestad sancionadora se compone de diversas facultades, como son el establecimiento, la imposición y la ejecución, y se basa en el concepto latino Ius Puniendi, que se traduce como derecho a penar o a sancionar. El Ius Puniendi, puede entenderse como “aquella Potestad del Estado para sancionar a los gobernados, siempre que se cumplan y observen los imperativos constitucionales y legales que limitan el actuar autoritario y confieren derechos al trasgresor de la norma”.
El Derecho Administrativo Sancionador Electoral, de manera amplia, y en cuanto a la extinción de la responsabilidad administrativa, de forma específica, atiende a los principios generales del derecho, aplicándose los principios que contiene y desarrolla el derecho penal (Ius Puniendi), de acuerdo con el reglamento de quejas y denuncias del INE, Título I De las disposiciones generales, Capítulo I Del ámbito de aplicación y de los criterios de aplicación, artículo 2, párrafo segundo, aunado a lo señalado en la Tesis S3EL 045/2002, donde se expresa que los principios contenidos y desarrollados por el derecho penal, le son aplicados mutatis mutandis, es decir, haciendo los cambios necesarios, al derecho administrativo sancionador. La función sancionadora per se, está basada en los principios constitucionales, siendo los más relevantes:
Artículo 39.- La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo…
Artículo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal…
Artículo 41.- La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas…
De manera específica, al Derecho Administrativo Sancionador Electoral, le son aplicables los principios del Ius Puniendi, como se ha mencionado (Tesis: S3EL 045/2002), siendo dichos principios, los siguientes:
- 1) Principio dispositivo: Su aplicación se encuentra esencialmente en la instancia inicial, donde se exige la presentación de un escrito de queja o denuncia que cumpla con determinadas formalidades. Atento al principio dispositivo ¿qué requisitos debe cumplir la queja o denuncia? Carga de la prueba. En el procedimiento especial sancionador, corresponde al quejoso o denunciante (Tesis VII/2009).
- 2) Principio inquisitivo: La autoridad cuenta con la facultad para iniciar de oficio el procedimiento, así como la función de investigar los hechos por todos los medios legales a su alcance, sin que la inactividad de las partes, lo obligue ni lo limite a decidir únicamente sobre los medios de prueba aportados o solicitados. Comisión de Fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas. Alcances de su facultad investigadora en el trámite de quejas (Jurisprudencia 3/2008).
- 3) Principio de prohibición de excesos: Consiste en salvaguardar a los gobernados de los actos arbitrarios de molestia y privación de cualquier autoridad en la función investigadora.
- 4) Principio de tipicidad: Es un mandato tutelado por el artículo 14 de la CPEUM, prohíbe:
- a) la imposición de sanciones por simple analogía o por mayoría de razón, y
- b) Que se apliquen sanciones que no estén decretadas por una ley exactamente aplicable al ilícito de que se trate.
- Analogía y mayoría de razón. Alcances en el procedimiento administrativo sancionador. S3EL 45/2001.
- 5) Principio de exhaustividad: Impone el deber de agotar cuidadosamente en la resolución, todos y cada uno de los planteamientos hechos por las partes durante la integración de la litis, en apoyo de sus pretensiones, y sobre el valor de los medios de prueba aportados o allegados legalmente al proceso, como base para resolver.
- 6) Principio de irretroactividad: La irretroactividad, consiste en el derecho a ser juzgado por la ley que existía en el instante en que se perpetró la falta o infracción. La retroactividad, estriba en el hecho de aplicar al reo la ley más favorable como excepción.
- 7) Principio de presunción de inocencia: Es el derecho fundamental de los gobernados a ser considerados inocentes de cualquier delito o infracción jurídica, mientras en un procedimiento no se presente prueba bastante para destruir dicha presunción, y de cuya apreciación se derive un resultado sancionatorio o limitativo de los derechos del gobernado.
- 8) Principio de lo que más beneficie al reo: Es conocido con el aforismo in dubio pro reo, y consiste en que la resolución condenatoria debe apoyarse en situaciones objetivas que produzcan certeza en el ánimo del resolutor y no ir más allá de lo que los medios de prueba evidencian.
- 9) Principio que prohíbe sancionar dos veces la misma conducta (non bis in ídem): El artículo 23 de Constitucional, precisa que: “…Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito …”.
- A) Material: Garantía que consiste en la prohibición de imponer dos veces la misma sanción a quien cometa un acto ilícito.
- B) Procesal: Un mismo hecho no podrá ser objeto de dos procesos distintos.
- 10) Principio que prohíbe revisar para empeorar (non reformatio in peius): La resolución sancionatoria que es impugnada por el afectado, no puede ser modificada en su perjuicio por la autoridad (en la clase y extensión de sus consecuencias jurídicas), por tanto, es inviable agravar la sanción.
En el caso de la extinción de responsabilidades administrativas, se aplica el principio de irretroactividad, ya que el derecho a ser juzgado por la ley que existía en el instante en el momento en que se cometió la falta o infracción, implica que debe aplicarse al reo la ley más favorable como excepción. De igual forma, puede aplicarse el principio que prohíbe sancionar dos veces la misma conducta (non bis in ídem), ya que si se castiga en la actualidad a la persona por un acto que cometió hace tiempo, se viola lo que establece con precisión el artículo 23 de Constitucional, que expresa textualmente que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito. Lo anterior, se relaciona, por ejemplo, con la acción de solicitar una carta de antecedentes no penales, y percatarse de que se sancionó a una persona, pero hace muchos años, contándose con un registro que no desaparece, y, por ende, se le perjudica en la actualidad. Pese a ya haber cumplido la sanción correspondiente, paga una pena dos veces, y de forma trascendente, es decir, se traduce en una pena trascendente, pues se conserva en el tiempo. El punto de la responsabilidad penal es o se tiene o no se tiene, en el presente, no pudiendo, más bien, no debiéndose hacerse la mención de algo que está en el pasado, siendo esta la postura epistemiológica de quien suscribe. Lo planteado, también se vincula con el derecho al olvido (aquella conducta penada, aparentemente debe ser olvidada), y con el derecho del enemigo (un tema polémico, que ha generado gran interés en la actualidad). El supuesto en el segundo tipo de derecho, es que, si alguien atentó contra la norma jurídica, entonces “no está de acuerdo con vivir en sociedad”, y se le considera un enemigo, generándose un estigma. Es una cuestión epistemológica, y cada quien decide en qué lado se ubica: en el polo de olvidar todo, o en el de quitar el estigma una vez que la pena se cumpla, aunque vigilando, y teniendo pendiente a la persona dentro de un listado. En el ámbito de la extinción este es un punto muy cuestionado, porque en México existen bases de datos o registros públicos, donde se colocan a los policías que fueron sancionados, y, por ende, no pueden volver a ingresar a otro cuerpo de policía, teniendo que buscar una actividad distinta. En sintonía con lo antes señalado, Mancera, M. (2005:601), expresa que el derecho penal del enemigo, tiene como base el que una ley, aunque se encuentre prevista la manera en que los órganos estatales la aplicarán para afrontar una situación problemática, esta ley debe pasar por el filtro de las garantías individuales, para que no se vulnere en la persona (que no deja de serlo por haber cometido una falta), alguna de ellas. Los derechos fundamentales que México ha incorporado a su ley suprema, a través de los tratados internacionales, debe ser respetada.
Considerando lo anterior, el artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas señala que los plazos para la prescripción y la caducidad de la instancia en relación con los procedimientos de responsabilidades administrativas, son los siguientes:
Artículo 74. Para el caso de Faltas administrativas no graves, las facultades de las Secretarías o de los Órganos internos de control para imponer las sanciones prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado. Cuando se trate de Faltas administrativas graves o Faltas de particulares, el plazo de prescripción será de siete años, contados en los mismos términos del párrafo anterior. La prescripción se interrumpirá con la clasificación a que se refiere el primer párrafo del artículo 100 de esta Ley. Si se dejare de actuar en los procedimientos de responsabilidad administrativa originados con motivo de la admisión del citado informe, y como consecuencia de ello se produjera la caducidad de la instancia, la prescripción se reanudará desde el día en que se admitió el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa. En ningún caso, en los procedimientos de responsabilidad administrativa podrá dejar de actuarse por más de seis meses sin causa justificada; en caso de actualizarse dicha inactividad, se decretará, a solicitud del presunto infractor, la caducidad de la instancia. Los plazos a los que se refiere el presente artículo se computarán en días naturales.
Al respecto, Mansi, E. (2018:), señala que es relevante que se prevé específicamente, que, si se deja de actuar dentro de un procedimiento de responsabilidades por más de seis meses, se producirá la caducidad de la instancia. La anterior disposición es distinta a la antigua contenida en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, ya que en ella, no se preveía un plazo para la caducidad de la instancia, lo cual dejaba en modo de incertidumbre jurídica a los Servidores Públicos, pues la autoridad sustanciadora del procedimiento de responsabilidades administrativas podía resolver en meses, incluso hasta en años, sin importar que el término para resolver después de cerrada la audiencia era de 45 días hábiles, con la posibilidad de ampliarlo con un plazo igual. Para concluir, es importante expresar que la mayor cantidad de información sobre derecho administrativo y en especial, de derecho administrativo sancionador electoral, se encuentra en el extranjero, habiendo inclusive muchos académicos de otros países, que vienen a escribir libros en México, sobre derecho administrativo, porque la tradición se ha decantado por poner mayor énfasis en lo constitucional, por encima de lo administrativo, siendo éste, uno de los grandes problemas de enfoque del derecho mexicano. Considerando lo anterior, se recomienda para quienes deseen ahondar más al respecto, la lectura de algunos autores que son referencia en el área como lo son: Santiago Muñoz Machado, quien preside la Real Academia de la Lengua Española en la actualidad, Alejandro Nieto García, entre otros grandes estudiosos del derecho administrativo. De igual forma, en el plano nacional, se recomienda la lectura de autores como Jesús González Pérez, que falleció hace algunos años, Gabino Fraga, Andrés Serra Rojas, Jorge Fernández Ruiz, y José Roldán Chopa, aunque éste último, se ha enfocado actualmente en temas más relacionados con la competencia y la energía.
Por: MPOV. Deyanira Trinidad Álvarez Villajuana.